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刘勇 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第一研究室主任
程世东 国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通室主任
张国华 中国城市规划设计研究院教授
陈秀山 中国人民大学公共管理学院教授
近来，北京拟征交通拥堵费一事引发舆论广泛关注。交通拥堵这一越来越严重的“城市病”再次成为焦点。而随着城镇化的推进，更多的人口涌向城市，交通拥堵这一“城市病”或将愈发严重。
如何化解大城市的交通拥堵问题?中小城镇在城市发展过程中又将如何避免出现交通拥堵这一 “城市病”?对此，中国经济时报邀请国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第一研究室主任刘勇、国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通室主任程世东、中国城市规划设计研究院教授张国华、中国人民大学公共管理学院教授陈秀山进行探讨。
■化解大城市交通拥堵，做好城市功能布局是根本
中国经济时报：交通拥堵这一“城市病”近来愈发严重，北京甚至开始研究征收交通拥堵费。你认为，大城市如何才能化解交通拥堵的难题?
刘勇：大城市从根本上解决交通拥堵问题可采取以下几项措施。第一，根本做法是解决城市功能布局问题。比如北京市可以建卫星城，目的是将其城市功能进行疏散，在整个京津冀地区进行统一规划。第二，拟征交通拥堵费的政策，我认为完全正确，甚至出台已经偏晚。新加坡在征收交通拥堵费的问题上就有非常成功的经验，在拥堵路段两头设立关卡，在交通拥堵高峰期，汽车开过该路段时便自动收费，从而合理分散车流。第三，在城市规划方面，大型社区的公路一定要对外开放，否则交通拥堵问题将一直存在。
程世东：大城市交通拥堵问题首先要从城市规划的角度来解决。现在城市的规模不断扩大，人们的工作地距离居住地越来越远，如果能够缩短出行距离，道路压力将会大幅减少。但城市交通拥堵问题不是交通本身能够彻底解决的，要从城市规划、土地利用的角度来解决，最终实现就近入学、就近工作、居住平衡。
其次，在道路资源有限的情况下，可通过集约化的交通方式即公共交通来缓解拥堵。目前由于公共交通工具速度慢，降低了公共交通的吸引力和竞争力。我认为，一方面，可加大公交专用道的设置建设;另一方面，可提高汽车出行成本，包括提高停车费、提高油价，以及收交通拥堵费等。
张国华：解决城市交通拥堵的根本在于全面提升城市公共交通水平。北京近年来在轨道方面的公共交通建设取得了巨大成绩。截至2013年6月，北京的轨道交通规模已达到456公里，城市轨道用量突破1100万，该两项数据均属********;但北京的公共交通服务体系需要更多体系性的改善。
过去三十年，随着改革开放，我国工业化、城市化取得了巨大成绩。我们用三十年时间完成了欧美等发达国家两百多年完成的成绩，同时也要用三十年时间去面临欧美两百多年积累下来的问题。未来的城镇化战略是要走 “以人为本，以新型城镇化为动力，统筹兼顾”的道路，科学把握城市产业发展规律和城市公共服务功能的成长规律，以低碳高效的交通方式为主导，综合各种交通和谐发展，组织好城市产业空间和城市空间，走一条产业空间、城市空间、交通空间相协同的发展道路，方能解决城市交通拥堵问题。
陈秀山：北京拟征交通拥堵费的措施我认为是无奈的选择。国际上，英国伦敦采取过类似的治理办法，新加坡也通过高额的征税来严格控制汽车数量。北京目前城市功能叠加现象严重，尤其在核心区内，既有政治中心、文化中心，又是经济中心、国际交往中心，所以从根本上讲，要长期缓解城市交通拥堵问题，应从城市功能分解方面做战略性规划。
■中小城镇交通发展应“量体裁衣”
中国经济时报：随着城镇化的推进，中小城镇在城市发展过程中又将如何避免出现交通拥堵这一“城市病”?
程世东：中小城镇的交通出行模式与大城市有不同之处，其中****的区别是出行距离。中小城镇与大城市相比，出行距离相对较短，而出行距离的长短直接决定了出行方式的选择。在出行距离较短的情况下，可选取步行或自行车等非机动化方式。同时，中小城镇道路相对较窄，设置公交专用道比较困难，因此出行结构和模式方面应更加强调非机动化出行。因此，中小城市一定要把自行车和步行等方式做得尽量完善，让绿色出行传播更广泛。但现在中小城镇在发展过程中，很多情况下跟大城市一样想方设法为小汽车出行提供各种便利条件。我认为，从现在开始，中小城镇应对小汽车进行限制调控。这种限制不是指限行、限号，而是在规范停车等方面，不能一味纵容，没有约束力。
张国华：在中小城市城镇化的规划建设道路上一定要注意的是，要总结和借鉴大城市已走过的三十年经验教训这条路——仅关注于城市以建房子为代表的规模扩张，以及对城市的产业发展规律、城市的功能成长规律把握不够，并且在交通上以小汽车为主的基础设施建设上。我认为应该将发展思路和方向转到组织好人和货物的高效运输层面，以及发展现代综合交通体系上来。
第二，新型城镇化要走“以大城市为依托，中小城市协同发展”的道路。中小城市未来的发展所要面临的关键是在产业发展上走专业化、差异化的道路，做好与所依托的大城市之间的紧密互动，以及在交通基础设施上建立好与大城市之间的高效衔接。在交通方面，首先中小城市要和它所依托的大城市协同努力，重点发展以城际铁路、市郊铁路等为代表的轨道交通，以及高速公路等多种交通方式和谐发展的高效城际交通网络。要把中小城市的产业和大城市的产业通过城际交通网络高效连接，同时在中小城镇的资源配置安排上，要将产业发展与交通建设有机衔接，做好交通空间、产业空间和城市空间的协同工作。
陈秀山：中小城镇跟大城市的性质有所不同，以中小城镇来讲，一是交通规划方面要合理化，建设初始就要建立起严格的公共交通秩序，而不能将原来的乡村生活习惯带入到城市。发达国家汽车数量比我们只多不少，但却没有拥挤到我国这种严重的程度。很重要的一点是人们都严格遵守交通规则。二是人的问题，三是城市道路问题和城市功能问题。让公共资源的空间配置更合理，既有利于缓解交通拥堵，提高出行效率，也有利于公共交通出行的积极发展。
城市治堵的最后一张王牌？
——京沪两地研究征收拥堵费引争议
关于“北京、上海正在研究征收”的消息再次甚嚣尘上，不仅引起了两座“大堵市”市民的普遍关注，也引发了全国其他城市群众的“效仿”担忧。拥堵费能否治愈城市“拥堵顽疾”？“新华视点”记者对此进行了采访。
“限招”频出依然难逃交通拥堵
从分区域“限行”到全路段“限号”、从摇号式“限牌”到高收费“限停”，再到限外地车进城……面对城市“拥堵之殇”，全国各地“限招”频出。
尽管如此，多数城市却未能逃脱交通拥堵的困境，甚至有的城市已从偶尔拥堵发展成日常拥堵，从个别路段拥堵演变成全城皆堵。在私家车保有量排名前４位的北京、上海、广州和成都，上下班高峰期绵延在各条道路上“见首不见尾”的车流，早已成为这四大“堵城”的常态。
数据显示，北京市今年上半年交通拥堵指数是５．０，比去年同期增长６．４％，工作日路网的平均拥堵时间是１００分钟，比去年多了３０分钟；今年以来，成都市早晚高峰有８３％道路和８６％路口拥堵严重。
不仅如此，这种拥堵窘况正在由中心城市向中、小城市蔓延。记者近日在四川、重庆、黑龙江等经济相对欠发达的多个市、县采访发现，工作日早晚高峰时段，城区几条主干道也会出现不同程度拥堵，２０多分钟才能过一个路口的情况时有发生。
更为严峻的是，在拥堵愈加严重的情况下，我国机动车保有量仍在迅猛增加。公安部交管局统计数据显示，截至２０１２年底，全国机动车保有量已达２．４亿辆，同比增长１５００万辆，驾驶人年增长２６４７万人，首次突破２亿人。北京更是在短短两年内就实现了机动车保有量就从４００万辆到５００多万辆的“飞跃”。
拥堵费能否治愈交通“梗塞”？
近年来，我国机动车保有量快速增长，加之市民对私家车依赖度较高，与有限的道路资源之间的矛盾日益尖锐，是造成交通拥堵的最直接原因。
“市民对私家车依赖度高，也折射出其使用成本较低的现实。”北京市建筑设计研究院城镇建设设计所所长张根说，“征收拥堵费确实能提高机动车的使用成本，但目前来看，这很难取得理想效果。”
张根表示，一方面，拥堵费不会对数量庞大的公车产生任何影响，因为公车的使用成本都将由公共财政支付；另一方面，对于“不差钱”的高收入群体来说，拥堵费也只是“九牛一毛”，调控作用极为有限。
事实上，用收费的方式治理交通拥堵已被多次证明并非良方。北京、成都市区停车费成倍上涨，上海私家车号牌拍卖费已经飙升到近１０万，但这些城市的机动车保有量增长仍然迅猛，交通也越来越拥堵。
“目前还远没到非收拥堵费不可的地步。”重庆交通大学教授黄承锋表示，我国不少大城市在基础路网建设、公共交通设施等方面都还有很大的提升空间，应该在这些方面多下功夫，而不是采取“头疼医头，脚疼医脚”的方法。
黑龙江省社科院研究员赵瑞政说，不去认真研究造成交通拥堵的深层原因，就试图通过收费来治堵，这不但是一种典型的“懒政思维”，还会加剧社会不公。“很可能将城市公共道路资源变成高收入者和公车的‘ｖｉｐ区域’。”
正在准备购车的北京市民陶明说，私家车主在购车和用车过程中已支付了、车船税、燃油费、停车费等高额的费用，其中已包含了城市建设、交通管理的费用。“如今若再征收拥堵费，不但很难有效治堵，甚至有横征暴敛之嫌。”
诊治“顽疾”更需便捷的公共交通
重庆交通大学教授黄承锋表示，有关部门要摒弃“懒政思维”，首先对城市道路的常见“堵点”进行认真调研，并出实招对其进行改造、疏通，如修建过街天桥、地下通道等人行设施、拓宽道路等；为缓解中心城区交通压力，还可对私家车辆实行分时段限行，但同时要兴建大型换乘点，让私家车主在限行时段能在此停车，并换乘公共交通工具。
此外，还应大力打造便捷畅达的公共交通系统。张根说，缓堵的关键是改善出行结构，国外成功经验已多次证明，完善的公共交通是治堵政策的有力支点。“目前全国各城市的公共交通设施距离方便、快捷、舒适的要求仍然存在较大差距，在这种情况下，很难让私家车主选择公共交通。”
四川省社科院社会学研究员胡光伟建议，政府可出台相关政策，引导、鼓励企事业单位购买或租赁公共交通工具，用作职工上下班班车，有效减少职工私家车的使用频次。
黄承锋表示，公共交通要达到方便快捷，就要尽可能减少乘客在乘公交车时的步行、候车、换乘时间，这就要求增大公交网的密度，缩小发车间隔，同时加强公交换乘枢纽的建设。
“按照国外的成功经验，全国各大城市在兴建轨道交通、快速公交的同时，还可发展公共自行车系统，并将其纳入公共交通体系，以解决快捷交通覆盖面不足和短程交通不便等问题。”胡光伟说。（新华网）
〔新华视点〕
公车·公交·公平
－－城市“拥堵费”问题追踪
一些城市收取机动车“拥堵费”的呼声再起，特别是北京研究制定相关政策的消息，引起了社会舆论的高度关注。
分析人士指出，“收费治堵”在不少国家取得了明显成效，这一政策能否“洋为中用”？首先需要面对的是公车和公交问题。
■治理城市拥堵，公车首当其冲
近年来，公车数量增加给城市交通带来了很大冲击。据湖北省统计局副局长叶青估算，中国全口径公车总数可能超过４００万辆，“即使一个西部不发达地区的小县城，公车可能也有几百辆，如此膨胀的速度，再多的道路资源也不够。”
记者在采访中了解到，某央企的一辆公车，一年时间跑了近１０万公里。“有时候一天跑三四百公里，比出租车都多，反正都是公家报销，使用者也不心疼钱，进进出出都用车，公事私事分不清。”驾驶员告诉记者。
据分析，公车改革如果不推进，大量公车依然消耗公帑、畅行无阻，收取“拥堵费”的抑制作用很有限，不仅影响了私家车同行的公平性，也会减少治堵措施的效果。
对于即将到来的“拥堵费”政策，各方意见不一。支持者认为这符合市场化治堵原则，谁占用道路资源就需要付出成本。
但反对者认为，该开车的人还得开车，收费并不能有效减少汽车使用，只会增加消费者负担。
一位车主表示，现行的停车收费比较混乱，有人收钱却没人管理，“停车收费问题都没弄好，又要收拥堵费，实在不合理。”
“拥堵费不能想收就收。”律师刘家辉说，“收来的钱是否用于治堵，还是借治堵进行收费敛财？”
■摇号指标下降，公交能否跟上？
据了解，北京为了控制机动车保有量，明年起小客车摇号指标将下降。
“我都等了两年多了，现在看希望越来越渺茫。”听到这一消息，北京市民王洋十分失望。
２０１３年６月份购车摇号数据显示，个人申请者已超１５３万人，中签率约为１：８３，也就是说８３个人中才有一人中签。
到今年７月，北京机动车保有量已达５３５万辆，总量控制势在必行。“控制总量大家能理解，但是需要提供方便的公交服务。”刘家辉说。
公交优先问题亟待解决。同济大学交通工程系主任杨晓光认为，必须从城市规划、道路设置、公交服务等方面全方位改进，提供真正便利快捷的公交，让出行者减少开车的必须性。
事实上，我国许多城市的规划不合理，“摊大饼”的发展模式，导致公共交通无论如何发展，都难以满足热点交通需求，供需矛盾越来越大，今后必须考虑到规划与公交优先，才能缓解拥堵问题。
杨晓光说，大力发展轨道交通是解决城市公交的真正出路，包括北京、上海都提出了８００公里以上的地铁规划，但建设难度和成本也在不断上升。
中国汽车工业咨询发展公司首席分析师贾新光认为，在东京，地铁出行率达８０％，北京离这个目标还很远，必须加快地铁路网建设。
■实施限行政策，损失如何补偿？
北京市提出，２０１３年底前研究完善并出台小客车分区域、分时段限行相关政策，力争２０１４年实施。
北京市交通委委员容军解释说，目前采取的高峰时段区域限行交通管理措施，对于缓解交通拥堵和改善空气质量起到了重要作用。下一步，将全面评估该措施的实施效果，研究完善和调整现行政策的具体措施。
据北京环保部门测算，每日停驶机动车９０万辆，污染物总量每日减少１６８吨。北京市环保局机动车排放管理处处长李昆生说，控制机动车使用是特大城市控制污染的必要之举，比如首尔机动车拥有量达７００万辆，但人们主要靠公交出行。
专家认为，简单地限行政策加重了公民出行的不便，也侵犯了消费者的权益。“通过行政措施限行，相当于限制了公民财产权的使用，是不合理的，应该进行补偿，体现公平。”刘家辉说。
环保部门表示，机动车排放是北京市第二大污染源，其排放的氮氧化物、挥发性有机物约占全市排放总量的５８％、４０％，其形成的ｐｍ２．５约占ｐｍ２．５来源的２２．２％。
“治理机动车排污，重点应该是出租车、公交车、大客车。”贾新光说，一辆大货车相当于上百辆小车的污染排放，应该抓紧对货车执行国五排放标准。
一位姓刘的车主告诉记者，每年车检时，监测站附近有一些“黄牛”，只要交三五百元，对方就可保证检测过关。
中国环境科学院专家岳欣说：“单车污染物不合格的车排放有可能是合格车的几十倍。要采取严格的技术手段和惩罚措施，确保尾气监测不走过场。”
解决大城市路堵收取拥堵费是优选之策
也许，在拥堵费如何征收还有一些“技术问题”，但以拥堵费来治理大城市的交通拥堵和污染问题，已成为“国际惯例”上的不二选择。
北京市交通委和环保局正在研究制定征收交通拥堵费政策。多年来被称为治理城市交通拥堵的“最后一张王牌”，终于“亮”了出来。
北京一“吆喝”，全国各大城市立马就有反应。在今天的南京某报上，就以头条通栏标题的醒目位置，刊发了“征收‘交通拥堵费’应该慎之又慎”时评。一些非交通业内的专家也在第一时间“发难”，声称“交通拥堵费难治堵”不可行，大有把“拥堵费方案”绞杀在萌芽状态之势。
治理城市交通路堵问题，收取交通拥堵费的方法究竟可行不可行，需要做多方的论证和比较。谁也不可否认，现在一些大城市。包括江苏的南京、苏州和无锡等地，交通的路堵问题已经到了非解决不可的时候。
解决城市道路拥堵，过去常采用的方法就是不断扩建和新修城市道路，以满足车辆发展。实践证明，在城市土地资源早已十分稀缺、车辆发展远超道路增长的情况下，“扩路”的方法早已行不通，“限车”就成了唯一的选项。
而在如何限车上，却是有多种不同的方法。目前国内这方面的“代表作”有北京的摇号限购，上海的车牌竞拍，还有对其他车辆（如外地车）的限行等等。可以说，都有弊端，都不得已而至。
但是，城市最好的汽车政策，应该不仅不限制、反而是鼓励人们买车，同时限制人们在特定的区域（既路堵和污染严重的主城区）行车。之所以这样说，是基于以下考虑：
作为生活现代化的一部分，私家车进入家庭是人的现代化的一个基本组成部分。和发达国家相比，我国家庭的拥有车辆的比例还较低。就拿南京来说，截止到今年6月底，南京私家汽车总的的拥有量为107.31万辆，相当于每8人（约3个家庭）才拥有一辆。私家车拥有量最高的北京，满打满算也就在每5人一辆左右。而国外发达一些的国家，一般都是每百人30-60辆。而我国大城市在每百人拥有量还在10-20辆的情况下就要限购，不仅遏制了普通人的生活现代化改善的需求，而且也压制了汽车生活所带来的一系列消费增长。
从经济增长的层面来说，发展家庭汽车也是保增长的潜力所在。在发达国家，汽车及相关产业对经济的拉动超过10%。它的产业链分布，上游有钢铁冶金、石化橡胶和玻璃等产业，中游生产制造有机械电子、数控机床，下游环更有物流、金融、保险和广告销售等服务业。此外，汽车拥有量的增长，还将拉动高速公路的投资需求和农村边远地区的旅游休闲产业，所带动的区域经济和行业产业的发展，更是其他任何行业所不能相比。这也难怪人们把汽车作为第三次消费浪潮两大主力之一。
从某些方面来说，限制了汽车消费，就是限制了普通人的现代化生活提高，限制了经济发展的潜力释放。
所以，在所有的“限车”政策上，限购政策实属下策，车牌的高价竞拍也不利于汽车消费，大大增加了市民负担。两权相衡取其利。最好的方法，就是在路堵的闹市区收取拥堵费。毕竟对其他地方和高速公路而言，车辆越多，消费拉动的刺激也越大，投资的回报也越快。这方面，日本的经验值得借鉴。日本也经历过私家车增多导致的交通拥堵情况。他们的措施是，在不限制个人购车同时，限制私车的使用。平时上班时，政府限制私家车使用，鼓励乘坐地铁等公交工具。而到周末，出外郊游、旅行等，则鼓励人们使用私家车。
收取拥堵费，不仅在城市道路的公共财政投入上体现了谁享有谁付费的公平原则，而且也为普通市民的私家车的购买打开了大门。同样，在统一的“经济杠杆”下，任何人都可以根据自己的需要和负担水平，来重新权衡在闹市收费区域开车的频率。这对减少主城区行驶车辆，解决路堵和汽车污染的问题，效能要远远大于限购。因为限购每年也只能减少十几万辆的汽车行驶，而拥堵费则制衡了现在所有的几百万辆, “存量”汽车。拥堵费迫使所有驾车人在收费区开车“三思而行”。这无论对去除交通压力，还是减少汽车污染，都将起到立竿见影的效果。
也许，在拥堵费如何征收还有一些“技术问题”，但以拥堵费来治理大城市的交通拥堵和污染问题，已成为“国际惯例”上的不二选择。（本文作者：政经观察员、资深媒体人、网站副总编）
□ 全局
交通投资增幅减缓 未来着力投建城市公交
下一步将深入系统研究交通拥堵费
去年下半年，交通运输部召开的一次例行新闻发布会上，新闻发言人梁晓安介绍，受利于国际国内经济形势总体向好，客货运均出现明显增长。此外，固定资产投资保持增长但增速回落，预计全年公路水路客运量增长5%左右、货运量增长10%左右，港口货物吞吐量全年增长9%左右，公路水路固定资产投资规模在1.48万亿元到1.5万亿元左右，增长3%左右。
梁晓安表示，下一步将深入系统研究交通拥堵费。一名交通部官员昨日在接受《第一财经（微博)日报》采访时表示，未来一段时间，交通部将在提高城市公共交通的管理能力和服务水平、缓解城市交通拥堵和改善城市空气质量方面下大力整治。
交通固定投资增速缓慢
上半年中国经济疲软，固定资产投资增速创十年来最低。作为较先出现复苏的领域，交通运输方面的固定投资在6月出现回升，且呈现持续企稳的状态。
梁晓安介绍，交通经济企稳首先表现在客货运运量出现明显回升。数据显示，8月，铁路、公路、水路完成客运量33.4亿人次、旅客周转量2716亿人公里，同比分别增长6%和5.9%。其中铁路客运量同比增长11.1%，高出去年同期5.1个百分点。
同月，铁路、公路、水路完成货运量38.3亿吨、货物周转量15154亿吨公里，同比分别增长10.5%和7.3%，货运量连续3个月保持10%以上的增长速度。其中铁路货运量同比增长7.3%，在7月份实现今年首次正增长的基础上继续加快。
记者分析单项数据发现，铁路的回升表现尤其亮眼，特别是高铁在客运方面持续释放的优势越来越明显。此前，中国铁路总公司相关人士在接受本报采访时称，由于铁路运输和投资都具有周期性性质，区间数据会有比较大的差异。他表示，下半年铁路各项数据都将有大幅度的提升。
此外，固定交通方面的资产投资保持增长但增速回落。8月，铁路、公路、水路完成固定资产投资1865亿元，同比增长3.3%，增速比上月放慢5.1个百分点，这主要是受去年明显的“前低后高”增速基数影响。其中铁路完成投资515亿元，同比增长12.6%。
从今年截至目前的数据来看，交通运输行业发展速度放缓，但总体呈现较为平稳状态。交通部部长杨传堂近日表示，综合来看，交通运输行业稳中有为，有效地支撑了宏观经济的平稳运行。
协调大交通优先城市公交
近日，中国首次发布了《中国公路水路交通运输发展报告》，梁晓安在昨日的发布会上介绍了报告的情况。到2012年年底，我国公路总里程达424万公里，居********。此外，港口吞吐能力、内河通航里程、全社会完成的公路客货运量、水路货运量和周转量等多项指标均居********。
前述交通部官员对记者称，交通部接受管理新组建的国家铁路局后，将更有利于构建铁路、公路、水路、民航、邮政等方面全方位的综合运输体系。未来交通部的工作将要着力于此，同时还要注重民生，大力发展公交系统，努力解决拥堵、污染等问题。
交通运输部办公厅近日印发《关于加强交通运输标准化工作的意见》，明确将建立综合运输标准体系定位十项交通运输标准化重点工作。
多名不同层级和部门人士在接受本报采访时均表示感受到了公共交通建设力度的加强。前述官员称去年底国务院曾下发《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》，这是新中国成立以来以国务院名义发布的第一个推动城市公共交通优先发展的纲领性文件，充分显示了高层对公共交通的重视。
这名人士称，交通部根据国务院意见做了多次研讨调研，并提出了16条具体措施，同时在资金支持和试点创建方面都做了大量工作。
据杨传堂介绍，交通运输部已经起草完成了《城市公共交通条例》，目前，国务院法制办正在审核，争取尽快出台，以改变多年来城市公共交通无法可依的局面。（一财）
来源：供您参考﹙绿版﹚1∕2014 |